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Janine Raddue*
Weltweit gehören etwa 5% der Weltbevölkerung indigenen Gemeinschaften an. Diese zählen zu den am häufigsten sozial benachteiligten und diskriminierten Gruppen deren Rechte besonders oft verletzt werden[i]. Die ILO 169 ist das einzige rechtlich bindende internationale Übereinkommen, das indigene Gemeinschaften schützt. Sie wurde 1989 verabschiedet, trat 1991 in Kraft und garantiert indigenen Gruppen grundlegende Rechte. Im April wurde die ILO 169 auch von Deutschland ratifiziert.
Die ILO 169 ist ein Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (Engl. International Labour Organization, ILO), einer Organisation der Vereinten Nationen, in der Regierungen, Arbeitgeber und Gewerkschaften zusammen arbeiten mit dem Ziel, Arbeitsrechte und soziale Gerechtigkeit zu verbessern.
Die Konvention 169 enthält 44 Artikel zum Schutz indigener Rechte und ist an die allgemeine Erklärung der Menschenrechte sowie anderen Übereinkommen zum Schutz gegen Diskriminierung angelehnt.
„Die allgemeine Konferenz der Internationalen Arbeitsorganisation […] stellt fest, daß in vielen Teilen der Welt diese Völker nicht in der Lage sind, ihre grundlegenden Menschenrechte im gleichen Umfang auszuüben wie die übrige Bevölkerung der Staaten, in denen sie leben, und daß ihre Gesetze, Werte, Bräuche und Perspektiven oft ausgehöhlt worden sind […]“[ii]
So steht es in der Präambel der ILO 169. Nach diesem ernüchternden Urteil folgen insgesamt 44 Artikel, die die Rechte von indigenen Gemeinschaften schützen. Darin geht es um grundlegende Menschenrechte wie Gleichberechtigung und Nicht-Diskriminierung, aber auch um das Recht auf Selbstbestimmung und eigenes Land sowie den Zugang zu Bildung. Der Kernpunkt der ILO 169 bildet jedoch die sogenannte vorherige Konsultation und die Partizipation der indigenen Gemeinschaften.
Die besondere Bedeutung der Konvention liegt zudem in ihrer Rechtswirksamkeit, wie auch Frau Noack, Professorin für Altamerikanistik und Ethnologie an der Universität Bonn, betont:
„Generell ist die ILO 169 das einzige Rechtsinstrument, das Rechte der indigenen Gruppen garantiert. Also die einzige Rechtsgrundlage, die dann tatsächlich einklagbar ist von indigenen Gruppen […]. Insofern hat die ILO 169 eine sehr große Bedeutung.“
Doch für welche Bevölkerungsgruppen gilt die Konvention überhaupt? Dies ist in Artikel 1 der ILO 169 festgehalten. Die betroffenen Gruppen unterscheiden sich in „ihre[n] sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Verhältnisse[n] von anderen Teilen der nationalen Gemeinschaft“ (Artikel 1a). Weiterhin leben diese schon auf dem jeweiligen Land bzw. Gebiet bevor die gegenwärtigen Staatsgrenzen festgelegt wurden und haben ihre „traditionellen sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Einrichtungen beibehalten“ (Artikel 1b). Ein weiterer wichtiger Punkt ist zudem die Selbstbestimmung als indigen (Artikel 1.2).
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Die Konsultation und Partizipation als Kernpunkt der ILO 169
Der Kernpunkt der Konvention ist die Konsultation und Partizipation indigener Gemeinschaften an staatlichen oder regionalen Entscheidungen, die sie selbst betreffen (Artikel 6.1). Solche Entscheidungen können beispielsweise der Straßenbau oder der Abbau von Ressourcen in einem von indigenen Gemeinschaften besiedelten Gebiet sein (Artikel 15.2), bei denen es häufig zu Konflikten zwischen zwei Interessengruppen kommt. Durch die Konsultation (span. Consulta Previa) und Partizipation der indigenen Gemeinschaften soll erreicht werden, dass die betroffenen Menschen in die entsprechenden Entscheidungen involviert sind und somit ein Recht auf Information Mitbestimmung erhalten. Dadurch sollen ihre Lebensgrundlagen und ihre Kultur geschützt werden. Dieser Prozess der Konsultation ist als Dialog zwischen staatlichen Institutionen und Einrichtungen der indigenen Gemeinschaften zu verstehen, wobei die Verantwortung für diesen Prozess bei der Regierung liegt.[iii] Durch die vorherige Konsultation sollen auch Konflikte vorgebeugt werden, wie Frau Noack erklärt:
„Die Consulta Previa bringt zunächst einmal die Vertreter*innen des Staates und die der indigenen Gemeinschaften an einem Tisch, so dass Kommunikation möglich ist. Damit wird die Hoffnung auf die Reduzierung von Konflikten verbunden. Die Haltung der ILO ist, dass, wenn die indigenen Gemeinschaften einbezogen sind, die Projekte dann mehr Erfolg haben. Denn wenn ein Staat permanent ausländische Unternehmen arbeiten lässt […] und diese Unternehmen permanent gegen soziale Bewegungen ankämpfen müssen, kann das Projekt auch nicht erfolgreich sein, für niemanden.“
Eine reine Information über geplante Maßnahmen reicht für die Einhaltung der ILO 169 aber nicht aus. Die indigene Bevölkerung muss Möglichkeiten haben, die Entscheidung zu beeinflussen und im Entscheidungsprozess mitzuwirken. Das Ziel der Konsultation ist es, letztendlich die Zustimmung über eine Maßnahme von der indigenen Gemeinschaft zu erhalten. Jedoch liegt das letzte Wort immer in staatlicher Hand: Auch wenn die indigenen Gemeinschaften einer Maßnahme nicht zustimmen, kann diese trotzdem noch durchgeführt werden, denn die ILO 169 gewährt der indigenen Bevölkerung diesbezüglich kein Vetorecht.[iii] Aber dennoch profitieren indigene Gemeinschaften von dem Übereinkommen: „Aber es hat schon Verbesserungen gebracht“ erklärt Frau Noack. Denn es gibt „den indigenen Gruppen […] [die Möglichkeit] auch gegen Diskriminierung zu klagen oder gegen Nichteinhaltung der Rechte. Also prinzipiell ist das ein Vorteil für indigene Gruppen.“
Mit der Konsultation ist auch das Prinzip der Partizipation verbunden. Dieses besagt, dass sich indigene Gemeinschaften ebenso wie die restliche Bevölkerung an demokratischen und auf Wahlen basierenden Entscheidungen beteiligen können (Artikel 6.1.b). Indigene Gemeinschaften sind in solchen Prozessen oft benachteiligt, da sie häufig keine anerkannten Dokumente wie eine Staatsbürgerschaft oder einen Ausweis besitzen und sie somit von demokratischen Wahlprozessen ausgeschlossen werden.[iii]
Artikel 6.1 Bei der Durchführung der Bestimmungen dieses Übereinkommens haben die Regierungen
a) die betreffenden Völker durch geeignete Verfahren und insbesondere durch ihre repräsentativen Einrichtungen zu konsultieren, wann immer gesetzgeberische oder administrative Maßnahmen, die sie unmittelbar berühren können, erwogen werden
b) Mittel zu schaffen, durch die diese Völker sich im mindestens gleichen Umfang wie andere Teile der Bevölkerung ungehindert auf allen Entscheidungsebenen an auf dem Wahlprinzip beruhenden Einrichtungen sowie an Verwaltungs- und sonstigen Organen beteiligen können, die für sie betreffende Maßnahmen und Programme verantwortlich sind
Indigene Gemeinschaften sind nach wie vor bedroht
„Respektier unser Recht!“
Trotz aller Vorgaben, die in der ILO 169 zu finden sind, sind indigene Gemeinschaften nach wie vor in ihren Lebensgrundlagen bedroht. Das wohl bekannteste Beispiel dafür ist das Großprojekt des Belo Monte Staudamms in Brasilien. Der drittgrößte Wasserdamm der Welt liegt mitten im brasilianischen Amazonasgebiet am Xingu-Fluss. Durch das Aufstauen und Umleiten des Flussverlaufes sind die Lebensgrundlagen mehrerer indigener Gemeinschaften wie den Arara, den Juruna oder den Xikrin, bedroht[iv]. Der Bau des Belo Monte Staudamms war begleitet von zahlreichen Protestaktionen von Umweltverbänden und indigenen Gemeinschaften: Es gab während der Bauphase mehrere gerichtliche Baustopps, die aber wieder aufgehoben wurden.[v][vi] Gerichtsverfahren, die für einen Baustopp klagten, bezogen sich auch auf die ILO 169 und der darin vorgeschriebenen vorherigen Konsultation der indigenen Gemeinschaften.[vii] Diese wurden durch die brasilianische Regierung nicht ausreichend informiert und konsultiert, obwohl die Regierung die ILO 169 bereits 2002 ratifiziert hat.[viii] Der Staudamm ist nun seit 2019 in Betrieb – mit schwerwiegenden Folgen für die Natur und indigenen Gemeinschaften.
Dass die vorherige Konsultation seitens des Staates nicht immer beachtet wird, zeigt auch ein Beispiel aus Peru: 2006 erließ Peru ein Dekret, das den Abbau vom von Erdöl im Gebiet Lote 116 ohne die vorherige Konsultation der in dem Gebiet lebenden indigenen Gemeinschaften erlaubte.[ix] Die ILO 169 wurde in Peru jedoch schon 1994 ratifiziert und war somit rechtlich bindend.[x] Die peruanische Regierung sah sich aber trotzdem im Recht, die Lizenz ohne Vorabkonsultation zu vergeben, da ein entsprechendes staatliches Gesetz zur vorherigen Konsultation (Ley N° 29785, Ley del derecho a la consulta previa)[xi] erst im Jahr 2011 erlassen wurde. 2017 wurde in einem Gerichtsverfahren zwischen der peruanischen Regierung und den indigenen Gemeinschaften der Awajún und Wampis verhandelt. Das Urteil der peruanischen Justiz fiel sowohl in erster als auch zweiter Instanz zu Gunsten der indigenen Gemeinschaften aus[xii][xiii] und bestärkt somit auch die Rechtskräftigkeit der ILO 169.
Die Ratifizierung der ILO 169 in Deutschland
Die ILO 169 tritt durch Ratifizierung des jeweiligen Landes in Kraft. Erst nach der Ratifizierung gilt die ILO 169 in dem Land als rechtskräftiges Dokument. Die Länder verpflichten sich damit, Maßnahmen zum Schutz der Rechte von indigenen Gemeinschaften durchzusetzen sowie mindestens alle fünf Jahre einen Bericht über die Durchführung des Abkommens bei der ILO einzureichen.[iii]
Nach der Ratifizierung muss die Regierung „koordinierte und planvolle Maßnahmen ausarbeiten“, sodass der Schutz der indigenen Gemeinschaften sichergestellt werden kann (Artikel 2.1). Eine Ratifizierung der ILO 169 dient vor allem dem Schutz der indigenen Bevölkerung sowie der Erhaltung ihrer Traditionen, ihrer Kulturen und Sprachen. Sie leisten aber auch einen beträchtlichen Anteil zum Klimaschutz und zur Erhaltung der biologischen Artenvielfalt, indem sie ihr Land vor schädlichen Einflüssen wie Abholzung schützen, etwa im brasilianischen Amazonasgebiet.[xiv]
Die meisten Länder Latein- und Mittelamerikas haben das Abkommen ratifiziert. Auf dem europäischen Kontinent haben bisher nur die Niederlande, Dänemark Luxemburg, Norwegen und Spanien die ILO 169 unterschrieben[x] – und seit dem 15. April 2021 auch Deutschland. Zur Ratifizierung der ILO 169 von Deutschland kommentiert Frau Noack:
„[Es] ist sehr wichtig für das Gewicht des Gesetzes bzw. der Konvention ILO169, dass die [ILO 169] von Deutschland unterzeichnet wurde, weil Deutschland Gewicht hat auf dem internationalen Parkett und das natürlich auch von den anderen Ländern, die das bisher noch nicht getan haben, gesehen wird.“
Die Ratifizierung ist in erster Linie eine wichtige Solidaritätsbekundung mit den Rechten indigener Gemeinschaften. In Deutschland allerdings leben keine gemäß der Definition der ILO indigenen Gruppen, sodass ein Großteil der Pflichten wie Ausarbeitung von konkreten Maßnahmen (Artikel 2.1) wegfallen.[xv] Die in Bandenburg und Sachsen lebenden Sorben und Wenden sind zwar als nationale Minderheit anerkannt, erfüllen aber einige Punkte der ILO Definition nicht. Unter anderem unterscheiden sie sich nicht hinreichend von der deutschen Mehrheitsgesellschaft bezüglich ihrer Arbeits- und Lebensweise und zudem ist es unklar, ob sich die Sorben und Wenden selbst als indigen definieren würden.[xv][xvi] Auch für deutsche Unternehmen im Ausland gelten durch die Ratifikation der ILO 169 keine zusätzlichen Pflichten, denn die Verantwortung für Einhaltung der Konvention liegt bei dem Staat, in dem die betroffene Gemeinschaft lebt. Deutschland könnte lediglich durch eine Außenwirtschaftsförderung zusätzliche Verpflichtungen für deutsche Unternehmen, die im Ausland in einem Gebiet indigener Gemeinschaften tätig sind, auferlegen. Eine derartige Außenwirtschaftsförderung ist aber im Rahmen der ILO 169 nicht verpflichtend und bildet deswegen nur eine zusätzliche Maßnahme, mit dem der deutsche Staat die Rechte indigener Gemeinschaften schützen könnte.[xv]
Somit bleibt die Ratifizierung der ILO 169 weitgehend eine Solidaritätsbekundung mit indigenen Gemeinschaften. Dennoch ist sie ein erster wichtiger Schritt, um die Rechte der betroffenen Bevölkerungsgruppen zu schützten.
Weitere Informationen:
- Die deutsche Fassung der ILO 169 ist hier zu lesen.
- Hier gibt es eine ausführliche Erklärung zur ILO 169: Understanding the Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169). HANDBOOK For ILO Tripartite Constituents.
- Auswirkung der Ratifizierung für Deutschland sind hier ausführlich beschrieben
[i] Martin Oelz, Rishabh Kumar Dhir and Marek Harsdorff (2017). Indigenous Peoples and Climate Change: From Victims to Change Agents through Decent Work. URL: http://ilo.org/global/topics/indigenous-tribal/WCMS_551189/lang–en/index.htm
[ii] Präambel des Übereinkommen 169, Internationale Arbeitsorganisation.
URL:https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@normes/documents/publication/wcms_100900.pdf
[iii] Understanding the Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169). HANDBOOK For ILO Tripartite Constituents. URL: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—normes/documents/publication/wcms_205225.pdf
[iv] Irigaray, Maíra (2014). ““Killing a People Little by Little”: Belo Monte, Human Rights and the Myth of Clean Energy,” Tipití: Journal of the Society for the Anthropology of Lowland South America: Vol. 12: Iss. 2, Article 8, 128-133. URL: http://digitalcommons.trinity.edu/tipiti/vol12/iss2/8
[v] TAZ (04.03.2011). „Baustopp schon wieder aufgehoben“ URL: https://taz.de/Staudamm-bei-Belo-Monte/!5125416/
[vi] Daniel Lingenhöhl (15.08.2012). Staudämme am Amazonas gefährden das Klima und den Regenwald. Zeit Online. URL: https://www.zeit.de/wissen/umwelt/2012-08/amazonas-staudamm-brasilien-energie
[vii] Philip M. Fearnside (2015). Belo Monte: Actors and arguments in the struggle over Brazil’s most controversial Amazonian dam. Die Erde, Journal of the Geografical Society of Berlin. URL: https://www.die-erde.org/index.php/die-erde/article/view/264/pdf_1
[viii] Amazon Watch (07.03.2012). ILO Says Brazil Violated Convention 169 in Belo Monte Case. URL: https://www.banktrack.org/news/ilo_says_brazil_violated_convention_169_in_belo_monte_case
[ix] GACETA JURÍDICA, Boletín oficial de normas legales de El Peruano (28.11.2006). URL: http://www.gacetajuridica.com.pe/servicios/normas_pdf/Noviembre_2006/28-11-2006/333579-333606.pdf
[x] Ilo.org. Ratifications of C169 – Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) URL: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:11300:0::NO::P11300_INSTRUMENT_ID:312314
[xi] Normas legales, el peruano (07.09.2011). URL: https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/ExpVirPal/Normas_Legales/29785-LEY.pdf
[xii] CAAP (21.08.2018). Lote 116: Sentencia en segunda instancia reafirma obligación del Estado a consultar. URL: https://www.caaap.org.pe/2018/08/21/lote-116-sentencia-en-segunda-instancia-reafirma-obligacion-del-estado-a-consultar/
[xiii] Informationsstelle Peru e.V. (27.12.2017). ILO Konvention 169: Historisches Urteil zugunsten der Indigenen. URL: http://www.infostelle-peru.de/web/ilo-konvention-169-historisches-urteil-zugunsten-der-indigenen/#_ftn2
[xiv] United Nations, Convention to Combat Desertification (08.05.2019). IPBES’ 2019 Global Assessment Report on Biodiversity and Ecosystem Services. URL: https://knowledge.unccd.int/publications/ipbes-2019-global-assessment-report-biodiversity-and-ecosystem-services#:~:text=%20IPBES%27%202019%20Global%20Assessment%20Report%20on%20Biodiversity,vulnerable%20.%20The%20report%20adds%20that…%20More%20
[xv] Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste (2020). Mögliche Folgen für Deutschland bei einer Ratifikation der ILO-Konvention 169 zum Schutz der indigenen Völker. Aktenzeichen WD 2 – 3000 – 098/20 URL: https://www.bundestag.de/resource/blob/821372/f8d71fa2d34521d943256833de9f6155/WD-2-098-20-pdf-data.pdf
[xvi] Marcel David Braumann (27.09.2019). „‘Indigen‘ sind wir Sorben – bitte! – nicht.“ URL: https://marceldavidbraumann.com/2019/09/27/indigen-sind-wir-sorben-bitte-nicht/
*Janine Raddue ist Studentin des Bachelors Lateinamerika- und Altamerikastudien und ehemalige Praktikantin des Blogs Amerigrafías der Universität Bonn.
Bildquellen:
Bild 1: (Ratify ILO 169): Nonviolence Students ÅAU P. URL: https://www.culturalsurvival.org/news/after-30-years-only-23-countries-have-ratified-indigenous-and-tribal-peoples-convention-ilo
Bild 2: (Belo Monte Protest): Ocupacao Munduruku auf Flickr. Lizenz: CC BY-SA 2.0 (Creative Commons — Attribution-ShareAlike 2.0 Generic — CC BY-SA 2.0)
URL: https://flickr.com/photos/95547365@N06/8714378937/
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